פגיעה בזכויות  השוטרים כעובדים

משרד עו"ד בני כץ

המצב החוקי הקיים בישראל לגבי תקיפת פיטורי שוטרים או סוהרים בערכאות משפטיות, אינו פשוט בלשון המעטה.

לאור לשון החוק, שוטר או סוהר מנועים מלפתוח בהליכים בבית דין לעבודה, ככל עובד אחר, אלא מצווים להגיש עתירות לבג"צ, על מנת לתקוף את שיקול הדעת המנהלי שעמד בבסיס החלטת הפיטורים.

הן לפי גישתו של בית הדין הארצי, הן לפי גישות הרוב בבג"ץ, אין לבית הדין סמכות לדון  בפיטורי שוטר.

חוקי המשפט המנהלי פעמים רבות מהווים מחסום איתן להבאת עניינם של שוטרים בפני בית המשפט הגבוה לצדק ולמעשה  אף לא מתקיים דיון לגופם של דברים . מעיון בעתירות הרבות שהוגשו בשנים האחרונות לבית המשפט , הרי שברב הפעמים בג"צ נימנע מלהתערב בהחלטות הפיטורין, ודוחה את העתירות  על פניהן מבלי להיכנס לעובי הקורה.

יתרה מזו, גם אם בג"צ מחליט לדון בטענות לגופן, הרי שבוחר ברב הפעמים שלא להתערב בשיקול הדעת המנהלי.

 כך נוצר מצב כי למעשה ציבור השוטרים והסוהרים אינם זוכים להגנה על זכויותיהם  ככל העובדים במשק, ואינם יכולים  לתבוע את מבוקשם במגרש דיני העבודה.

וגם לאחר שגורלם נחרץ לפיטורים, הרי שאת המו"מ לעניין זכויותיהם עושים מול גורמי המשטרה, ללא ביקורת שיפוטית ממשית.

בעניין נוצר קריחלי (דב"ע מד/3-109 נוצר קריחלי – מדינת ישראל (לא פורסם); עתירה לבג"ץ נדחתה – בג"ץ 725/85 נוצר נ' בית הדין הארצי לעבודה ואח', פ"ד מא(2) 589).באותו עניין תבע שוטר שפוטר שכר עבודה לתקופה שלאחר מועד פיטוריו, וכן פסק דין הצהרתי כי יחסי עובד מעביד בינו לבין המדינה נמשכים באופן רצוף. בית המשפט העליון הגיע, ברוב דעות, לתוצאה זהה. גישתה של המשנה לנשיא בן פורת הייתה, כי הסעיף, הבא להוציא עניינים מגדר סמכות בית הדין, וגם בתקיפת עקיפין אין בית הדין מוסמך לדון בנושא הפיטורים.

                        עמדתו של הנשיא שמגר הייתה פחות גורפת. לדעתו:

"אם לנסות ולתמצת את רוחה של ההוראה, הרי ניתן לומר, כי היא ביטוי למסקנה, שדיון בפיטורים של שוטר, במסגרת המערכת השיפוטית הדנה בפיטורין בתחום יחסי העבודה הרגילים ועל פי אמות המידה הנוהגות שם, נוגדת את אופיו ומהותו של השירות במשטרה.

לאור המגמה המוצהרת והברורה, כמובא לעיל, יש, לדעתי, לקיים תכליתה של ההוראה אשר בסעיף 93 א גם בנסיבות כדוגמת אלו שעלו בדיון זה. על כן, אין זה מקובל עלי, כי הנושא יהפוך לעניין הנתון לסמכותו של בית הדין על ידי כך שיצורף לעילה אחרת, אשר תשמש מעין מעטה, שיהפוך את עניין הפיטורין לנושא שבגררא. יהיה בכך, לפי הרגשתי, משום סיכול תכליתו של סעיף 93 א על כל מרכיביו, שהרי אין צריך לומר כי כל אחד מן הנושאים המנויים בסעיף 93 א יכול להיות משולב על נקלה בעילות לוואי, שישמשו מעין כרטיס כניסה לבית הדין לעבודה.

הקושיה הניצבת לפנינו, לאור הוראותיו של סעיף 76 לחוק בתי המשפט [נוסח משולב], אינה פשוטה לפתרון, אשר בכוחו להיות ישים בכל הנסיבות, אולם, לצורך העניין שלפנינו, די לי בכך שסעיף 76 האמור דן על פי נוסחו בעניין שהתעורר 'דרך אגב'. אני ער לכך, שכרוכים קשיים לא מועטים בדיכוטומיה בין עיקר וטפל, אך מקובל עלי לגבי המקרה שלפנינו, כי הנושא המהותי והדומינאנטי של הפיטורין, שהוליד את ההתדיינות שלפנינו מעיקרה, ואשר רק לאור ההכרעה לגביו ייחרץ עניין הזכות לשכר, אינו בגדר עניין שנתעורר כאן דרך אגב" (שם, בעמ' 602).

וכפי שבית המשפט העליון קבע בדיונים מאוחרים יותר : "החוק בא להוציא מסמכותם של בתי הדין לעבודה פיטורי שוטר עת הפיטורים באים מטעמים המיוחדים לשירות במשטרה" כמו אי-התאמה. "המחוקק סבר, שהמטרה תושג עת הוצאת ההתיידנות מסמכותו של בית הדין לעבודה תוגבל לפעולה בעקבות "שימוש בסמכויות הנתונות לפי פקודה זו". (פס"ד סעדון בעמ' 97 מול האות ז' ועמ' 98) כך גם נפסק בצורה חד משמעית בבג"צ 1214/97 - (יצחק חלמיש נ. בית הדין הארצי לעבודה פ"ד נג(2) 647).

ומהו שיקול הדעת המנהלי שכל כך קשה לתקפו?

הלכה היא כי החלטה על הפסקת שירותו של שוטר במשטרת ישראל הינה החלטה מינהלית הנתונה לביקורת שיפוטית של בית משפט הגבוה לצדק [סעיף 93 לפקודת המשטרה; בג"צ 1214/97 חלמיש נ' בית הדין הארצי לעבודה, פ"ד נג(2) 647]. אשר על כן, אין להתערב בהחלטה כאמור, אלא בהתאם לכללים לפיהם יש להתערב בהחלטתה של כל רשות מינהלית. יפים לעניין זה דבריה של כבוד השופטת א' פרוקצ'יה, שנאמרו בהקשר דומה בבג"צ 671/04 גרין נ' מדינת ישראל, פ"ד נט(5), 827, בעמ' 833-832 (להלן – עניין גרין):

"חלים על החלטה זו הכללים המקובלים להתערבות בית משפט זה בהחלטת רשות מינהלית, שעיקרם בכך כי לא יתערב בהחלטה אלא אם מצא כי התקבלה בחריגה מסמכות, או תוך פגיעה בכללי הצדק הטבעי, או שהיא נגועה בשיקולים זרים או באי סבירות קיצונית היורדת לשורשם של דברים. במערכת המשטרה, בדומה למערכת הצבאית, מירווח שיקול הדעת של הרשות המוסמכת לקבוע את דבר התאמתו של אדם לשרת בשורותיה היא רחבה; ממילא, נכונות בית משפט זה להתערב בשיקול דעת זה היא צרה ומצומצמת."

[וראו גם: בג"צ 676/82 ההסתדרות הכללית של העובדים בא"י נ' ראש המטה הכללי, פ"ד לז(4) 105; בג"צ 651/86 מלכה נ' שר המשטרה, פד"י מ(4) 645; בג"צ 961/92 בן יאיר נ' מפכ"ל משטרת ישראל, פ"ד מו(3) 516; בג"צ 3866/96 שיבליס נ' השר לבטחון פנים, פ"ד נ(4) 814; בג"צ 8347/05 יוסף נ' משטרת ישראל (לא פורסם, 8.11.05); בג"צ 5770/05 נ’ ו’, צוערת נ' מפכ"ל המשטרה (לא פורסם, 23.8.06)].

סעיף 93א לפקודה קובע:

(א)       "תובענה הבאה להתנגד לשימוש בסמכויות הנתונות לפי פקודה זו לענין מינויו של קצין משטרה בכיר, קביעת שוטר לתפקיד, העברתו מתפקיד לתפקיד או ממקום למקום בתפקיד, העלאתו בדרגה או הורדתו מדרגתו, השעייתו מתפקידו, פיטוריו מן החיל, הארכת שירותו מחמת שעת חירום, עיסוקו בעבודה מחוץ לתפקידיו במסגרת המשטרה, או שחרורו מן השירות - לא תיחשב כתובענה הנובעת מיחסי עובד ומעביד לענין סעיף 24 לחוק בית הדין לעבודה, תשכ"ט-1969.

(ב)        בסעיף זה, 'שוטר' - לרבות שוטר שלא מן המנין".

סעיף 10(2) לפקודת המשטרה [נוסח חדש], התשל"א-1971 (להלן: פקודת המשטרה) מסמיך את המפקח הכללי של משטרת ישראל לפטר שוטר "אם הוכח, להנחת-דעתו, שהשוטר מתרשל או בדרך כלל בלתי-יעיל במילוי תפקידיו או אינו מתאים מבחינה אחרת למלא תפקידיו" (סעיף 10(2) לפקודה).

סעיף 10(2) לפקודת המשטרה, הקובע כדלקמן:

"המפקח הכללי רשאי -

...

(2)   להשעות שוטר שאינו קצין משטרה בכיר, להורידו בדרגה, לשחררו מן השירות או לפטרו, אם הוכח להנחת דעתו שהשוטר מתרשל או בדרך כלל בלתי-יעיל במילוי תפקידיו או אינו מתאים מבחינה אחרת למלא תפקידיו; אולם מפקח לא יפוטר ולא ישוחרר אלא באישור השר;".

 מכוח הוראת סעיף 7 לפקודת המשטרה הואצלה סמכות זו, ככל שהיא נוגעת לשוטר שאינו קצין, לראש האגף (השוו: בג"ץ 8156/06 ממן נ' המפקח הכללי של משטרת ישראל (לא פורסם, 14.1.2007) .

בפקודת הקבע של המשטרה מס' 06.01.021 נקבע, כי "איש משטרה החשוד בביצוע עבירה שיש עמה קלון, שהודה בכתב בביצוע העבירה, או שנתגלו ראיות בלתי תלויות וחד משמעיות המבססות את החשד, יפוטר".

סעיף 129 (א) לפקודת בתי הסוהר, העומד במוקד המחלוקת שבין הצדדים, קובע כדלהלן:

"תובענה הבאה להתנגד לשימוש בסמכויות הנתונות לפי פקודה זו לעניין מינויו של סוהר בכיר, קביעתו של סוהר לתפקיד, העברתו מתפקיד לתפקיד או ממקום למקום בתפקיד, העלאתו בדרגה או הורדתו מדרגתו, השעייתו מתפקידו או פיטוריו או שחרורו מן השירות, או עיסוקו בעבודה מחוץ לתפקידיו במסגרת שירות בתי הסוהר – לא תיחשב כתובענה הנובעת מיחסי עובד ומעביד לעניין סעיף 24 לחוק בית הדין לעבודה, תשכ"ט-1969".

נוסח סעיף זה זהה למעשה, לפחות בכל הקשור לענייננו, לנוסחו של סעיף 93 א לפקודת המשטרה [נוסח חדש], תשל"א-1971.

השוטר נחשב לעובד ציבור עם אחריות מורחבת ומוגברת.

בית המשפט העליון פסק לא אחת כי את הפעלתה של סמכות פיטורי שוטר מחמת אי התאמה, יש לבחון על רקע תפקידה של המשטרה. כפי שנפסק:

"המשטרה הינה מערכת המופקדת על שירות חיוני לציבור; ככזו היא אחראית לביצוע משימות נרחבות בעלות חשיבות עליונה לחברה; משימות אלה מחייבות התאמה מלאה של המשרתים במשטרה לביצוע תפקידם החל בדרגים הנמוכים ולאורך כל סולם התפקידים וכלה בהנהגה הבכירה. ההתאמה נדרשת הן ביכולת הביצוע של המשימות הן ברמה הערכית והמוסרית של השוטר, המשמש נציגה של מערכת אכיפת החוק. מכאן ששילובו של אדם בתפקיד במשטרה כשהוא אינו מתאים לכך עלול לפגוע קשות במערך הביצוע של המשטרה, כמו גם בתדמיתה בעיני הציבור כגוף הפועל על בסיס ערכי הגינות וטוהר מידות. לפיכך אינטרס ציבורי מן המעלה הראשונה הוא להבטיח קיומו של שירות משטרה תקין, יעיל והגון, אשר יישא במטלות הקשות המוטלות עליו ברמה הראויה (בג"ץ 671/04 גרין נ' מדינת ישראל, פ"ד נט(5) 827, 833 (2005) (להלן: עניין גרין); כן השוו: בג"ץ 5844/07 כרמלי נ' ראש אגף משאבי אנוש (לא פורסם, 3.4.2008) פסקה 24 (להלן: עניין כרמלי)).

מדברים אלה נגזר מתחם רחב של שיקול דעת למשטרה לקבוע את מידת התאמתו של שוטר למלא את תפקידו והחלטה על פיטורי שוטר צריכה להתקבל "בזהירות רבה, להיות מבוססת כדבעי ולהישמר למקרים בהם לא ניתן לנקוט בצעד שפגיעתו פחותה" .

           משטרה הינה ארגון המופקד על ביטחון הציבור, וככזו היא מספקת שירות חיוני והיא אחראית לביצוע משימות בעלות חשיבות עליונה. משימות אלה מחייבות כי המשרתים בשורות המשטרה, החל בתפקידים הזוטרים ביותר וכלה בהנהגה הבכירה ביותר, יהיו בעלי התאמה מלאה לתפקידים אותם הם ממלאים, הן מבחינה תפקודית וביצועית והן מבחינה משמעתית וערכית. אשר על כן, אי התאמתו של אדם לתפקיד במשטרה עלול לפגוע בביצוע המשימות עליהן היא מופקדת וכן עלול הוא לפגוע בתדמיתה ובכושרה ההרתעתי. לפיכך, האינטרס הציבורי מחייב כי השירותים אותם מספקת המשטרה והמשימות עליהן היא מופקדת יסופקו ויבוצעו באופן תקין, יעיל, הגון וראוי.

           יפים לעניין זה דבריו של המשנה לנשיא (כתוארו אז) א' ברק, שנאמרו בהקשר אחר, בבג"צ 7074/93 סויסא נ' היועץ המשפטי לממשלה, פ"ד מח(2) 749 בעמ' 783:

"מן הראוי לציין כי השוטר הוא עובד ציבור (במובן הרחב). ככל עובד ציבור אחר, אף הוא נאמן הציבור. יכולתה של המשטרה למלא את תפקידיה מותנית באמון הציבור ביושר כפיהם, בהגינותם ובסבירותם של השוטרים. בלא יחסי אמון בין המשטרה לבין הקהילייה שהיא משרתת, לא תוכל המשטרה לקיים את משימותיה (השווה עש"מ 9/79...). אך מעבר לכך: לאור תפקידו המיוחד של השוטר וסמכויותיו, לאור חשיפתו לציבור ומגעיו עמו, נדרשת מהשוטר הקפדה מיוחדת על קלה כחמורה, כדי לקיים את אמון הציבור בו."

ניכר כי ראוי ויחול שינוי מהותי בכל הקשור לסמכות בתי הדין לעבודה בעניין השוטרים והסוהרים. מחד, מצופה מהשוטרים לאמות מידה ייחודיות וגבוהות במיוחד, ומאידך  דווקא העוסקים במלאכה יומם ולילה נופל בין הכיסאות, ללא יכולת ממשית להגן על זכויותיהם  בראש ובראשונה כעובדים.